Un quarto del bilancio a lungo termine dell’Unione passa per tre fondi della politica di coesione. A metà della programmazione 2021-2027 la Commissione europea li ha messi alla prova: la valutazione intermedia (mid-term evaluation, MTE) indica a chi gestisce o riceve i fondi dove i programmi funzionano e dove, invece, si inceppano. Una delle due basi della valutazione è lo studio di un consorzio di cui fa parte T33 - società del Gruppo OpenEconomics - le cui indicazioni su come rendere i programmi più efficienti sono orientate al prossimo quadro finanziario pluriennale (QFP) 2028-2034.
Programmi di coesione: una verifica a metà percorso
Il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea ha affidato alla politica di coesione un compito preciso, quello di ridurre i divari tra le regioni. Secondo l’ultimo rapporto della Commissione, quei divari si sono ridotti, ma in modo disomogeneo. Alcune regioni restano indietro per reddito, occupazione e infrastrutture.
Per il periodo 2021-2027 il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), il Fondo di coesione (FC) e il Fondo per una transizione giusta (JTF) hanno messo in campo circa 282,5 miliardi di euro. L’avvio è stato difficile. La pandemia di COVID-19, la guerra della Russia contro l’Ucraina, la crisi energetica e l’inflazione hanno ritardato l’adozione delle regole e assorbito risorse dalle amministrazioni.
Il regolamento sulle disposizioni comuni prevede che la Commissione verifichi i programmi a metà periodo, su cinque aspetti: efficacia, efficienza, pertinenza, coerenza e valore aggiunto per l’Unione. Lo strumento è la MTE.
La MTE e lo studio di T33
La Commissione ha pubblicato la MTE come documento di lavoro, con l’obiettivo di valutare lo stato di avanzamento della politica di coesione. La valutazione combina due filoni: un’analisi interna della Direzione generale Politica regionale e urbana (DG REGIO) e uno studio di supporto affidato a un consorzio esterno in cui T33 ha svolto il ruolo di leader.
Lo studio, condotto tra gennaio e settembre 2024, ha esaminato oltre 500 documenti relativi a 90 programmi: 78 dei fondi FESR, FC e JTF, che coprono più del 60% delle risorse, e 12 programmi Interreg, la cooperazione territoriale europea. Le risposte raccolte sono state 618, relative a 297 programmi.
T33 valuta programmi europei su due livelli: per le Autorità di Gestione, cioè le amministrazioni che guidano i programmi, lavora su programmi regionali e nazionali, soprattutto in Italia e in Romania, e su programmi Interreg dal Baltico al Mar Nero al Mediterraneo; per la Commissione realizza studi, valutazioni intermedie ed ex post.
Cinque criteri, cinque giudizi
La MTE adotta i cinque criteri degli orientamenti europei per legiferare meglio (Better Regulation). Per ciascuno la Commissione formula un giudizio e indica un punto critico.
Efficacia
L’attuazione è partita tardi, per cause in gran parte esterne, ma secondo la Commissione nel 2024 ha raggiunto i livelli del ciclo finanziario precedente. Il JTF sta accelerando e i piani territoriali per una transizione giusta sono stati preparati con un ampio coinvolgimento dei territori. Le condizioni abilitanti, cioè i prerequisiti richiesti per ricevere i fondi, risultano soddisfatte per il 98% di quelle tematiche e per tutte quelle orizzontali tranne una.
Il punto critico riguarda le amministrazioni: l’efficacia dipende dalla qualità della governance e dalla capacità amministrativa.
Efficienza
La semplificazione amministrativa sta dando risultati. Le nuove misure e lo scambio elettronico obbligatorio di documenti stanno riducendo costi e oneri rispetto al 2014-2020. Il sistema di monitoraggio è migliorato, e le condizioni abilitanti sono più chiare delle condizionalità ex ante del periodo precedente.
Due strumenti, però, restano poco usati: le opzioni semplificate in materia di costi (OSC), che rimborsano sulla base di importi standard invece che delle spese effettive, e i finanziamenti non collegati ai costi. Pesano gli obblighi di rendicontazione e di audit e l’applicazione del regolamento generale di esenzione per categoria sugli aiuti di Stato. I dati di progetto pubblicati sul portale Kohesio sono difficili da armonizzare e poco adatti alle analisi controfattuali, quelle che misurano l’effetto netto di un intervento.
Coerenza
Tutti i fondi esaminati hanno meccanismi di coordinamento con altri strumenti europei, più intensi con Orizzonte Europa, il meccanismo per collegare l’Europa, il Fondo sociale europeo Plus e Interreg. Sul clima gli stanziamenti superano i minimi: circa il 33% del FESR contro un obiettivo del 30%, il 56% del FC contro il 37%, il 100% del JTF, più del doppio del 2014-2020.
Il punto critico è il rapporto con il dispositivo per la ripresa e la resilienza, che finanzia i piani nazionali di ripresa e resilienza. Alcuni progetti maturi sono passati ai piani di ripresa, contribuendo probabilmente al ritardo. Pesano anche la moltiplicazione dei documenti strategici, con duplicazioni, e approcci centralizzati che talvolta non riflettono gli obiettivi locali.
Valore aggiunto dell’UE
La Commissione individua quattro dimensioni del valore aggiunto dell’UE: continuità degli investimenti oltre i cicli politici nazionali, addizionalità delle risorse, approccio territoriale con partenariato, crescita della capacità amministrativa. I fondi sostengono inoltre beni pubblici europei come l’azione per il clima, il digitale e i trasporti transeuropei. Senza di essi, osserva la Commissione, questi interventi riceverebbero un sostegno più lento e più limitato.
Pertinenza
Le risorse si concentrano sui divari territoriali: circa il 72% del FESR va alle regioni meno sviluppate. I programmi risultano allineati alle priorità del Semestre europeo, all’Agenda strategica del Consiglio e al rapporto Draghi, con forti variazioni tematiche e geografiche. La revisione intermedia del 2025 è lo strumento per riallinearli a competitività, decarbonizzazione, difesa, alloggi a prezzi accessibili, resilienza idrica e transizione energetica.
Dal ritardo al recupero
Lo studio e la valutazione della Commissione fotografano due momenti diversi. A fine giugno 2024 lo studio registrava ancora un ritardo rispetto al ciclo 2014-2020 allo stesso stadio di attuazione: risorse assegnate a progetti selezionati pari al 20% del bilancio per il FESR (62,7 miliardi di euro), al 23% per il FC (11,2 miliardi), al 22% per il JTF (5,8 miliardi) e al 34% per Interreg (4,7 miliardi). Le spese dichiarate dai beneficiari andavano dallo 0,5% del JTF al 3,8% del FC, e il 63% degli indicatori di realizzazione non mostrava progressi. Gli autori giudicavano comunque superata la fase più difficile.
Sei mesi dopo, con i dati di dicembre 2024, la Commissione ha constatato il recupero. La MTE fa ora da base di riferimento per la valutazione ex post del ciclo in corso, da completare entro la fine del 2031. Il ritardo è stato recuperato. Resta da dimostrare la reale efficacia sui territori, spendendo bene i finanziamenti.
Le raccomandazioni
Le indicazioni sono concrete. La Commissione suggerisce condizioni abilitanti adattate ai singoli territori e nuove condizioni legate all’obiettivo “Un’Europa più vicina ai cittadini” e al JTF, il fondo che sostiene i territori più colpiti dalla transizione verso la neutralità climatica. Ipotizza inoltre un approccio unico tra condizioni abilitanti e riforme previste dai piani nazionali di ripresa e resilienza. Per il bilancio 2028-2034 sono allo studio trasmissioni di dati più automatizzate a livello di singola operazione. Lo studio chiede un quadro regolatorio stabile per tutto il periodo, linee guida chiare fin dall’avvio, codici di condotta e formazione per il partenariato, un monitoraggio territoriale più preciso del valore aggiunto.
Che cosa resta a chi gestisce i programmi
Secondo la valutazione, la politica di coesione produce risultati dove le amministrazioni hanno la capacità di sostenerla. Per le Autorità di Gestione i margini più immediati sono due: usare strumenti di semplificazione già disponibili e ancora poco sfruttati, e migliorare la qualità dei dati di progetto, da cui dipenderà la misura dell’impatto. La valutazione ex post del 2031 dirà quanto questi margini saranno stati usati.
Per fondi che valgono un quarto del bilancio a lungo termine dell’Unione, la MTE è una mappa dei punti critici: utile a chi prepara il prossimo ciclo e a chi cerca opportunità di finanziamento.
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